Em cada país existe um conjunto de regras produzidas de maneira formal, com a finalidade de regular a vida das pessoas e obter a paz social, ou, de acordo com determinadas concepções, para impor às pessoas o poder dos grupos sociais dominantes. Essas regras são chamadas de normas jurídicas.

Existem diferentes tipos de normas jurídicas no Brasil, as quais são classificadas de acordo com sua importância. As mais importantes prevalecem sobre as menos importantes, caso umas contradigam as outras, e as primeiras têm um modo de produção mais complexo do que as segundas.

As normas jurídicas mais importantes de todas compõem a Constituição do país. A Constituição organiza a estrutura da Federação brasileira, disciplina a forma como o poder político é conquistado e exercido, cria os órgãos do poder público e, não menos importante, estabelece os direitos fundamentais das pessoas. Em suma, ela constitui a República Federativa do Brasil – daí o nome Constituição.

A Constituição é produzida por uma assembleia constituinte, e, em condições de normalidade democrática, só uma assembleia como essa pode modificar toda a Constituição ou algumas de suas normas mais importantes. No Brasil, a última assembleia constituinte ocorreu nos anos de 1987-1988 e resultou na Constituição promulgada (ou seja, formalmente colocada em vigor) pela própria assembleia, em 5 de outubro de 1988. É, como disse o então presidente da Assembleia Nacional Constituinte, o Deputado Federal Ulysses Guimarães (morto em acidente de helicóptero em Angra dos Reis, RJ, em 12 de outubro de 1992), a chamada “Constituição Cidadã”.

A forma de poder capaz de produzir uma nova Constituição é conhecida como poder constituinte ou poder constituinte originário.

As normas constitucionais que só podem ser modificadas por uma assembleia constituinte, de acordo com a Constituição de 1988, são chamadas de cláusulas pétreas. Pétreo significa algo relativo à pedra. A denominação usa essa metáfora para significar que são normas firmes como a pedra e, por isso, não podem ser alteradas.

As cláusulas pétreas estão relacionadas no artigo 60, parágrafo 4.º, da Constituição, e são as seguintes: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Além dessas matérias, expressamente preservadas pela Constituição, os juristas entendem que também não podem ser alteradas as próprias normas constitucionais que regulamentam o processo de modificação da Constituição.

Excetuadas essas normas constitucionais inalteráveis, todas as demais normas que compõem a Constituição podem ser modificadas. Cabe ao Congresso Nacional, por meio de suas duas casas legislativas (Câmara dos Deputados e Senado Federal), examinar as propostas para mudar partes da Constituição ou acrescentar-lhe normas. O meio jurídico para isso chama-se emenda à Constituição (ou emenda constitucional). Para que uma emenda seja aprovada pelo Congresso, deve ser objeto de uma proposta de emenda à Constituição, também conhecida pela sigla PEC.

A produção de emendas à Constituição, pelas limitações de matérias (as cláusulas pétreas) e de procedimentos, não tem a mesma extensão que a criação de uma nova constituição. O poder que gera as emendas é conhecido como poder constituído, poder reformador ou poder constituinte derivado.

O processo pelo qual uma PEC é apresentada e aprovada é previsto na própria Constituição, no artigo 60.

Três são as autoridades ou órgãos autorizados a apresentar uma PEC:

a) no mínimo um terço dos deputados federais ou dos senadores; como existem 513 deputados federais, no mínimo 171 assinaturas são necessárias para o início de tramitação de uma PEC; no Senado há 81 senadores (três para cada um dos 26 Estados e mais três do Distrito Federal), de maneira que uma PEC precisaria ser apresentada por 27 senadores;

b) o(a) presidente da República;

c) mais da metade das assembleias legislativas, desde que em cada uma a proposta seja aprovada pela maioria relativa de seus membros.

Não é possível a apresentação de PEC por iniciativa popular. A Constituição, no artigo 61, parágrafo 2.º, prevê a possibilidade de iniciativa popular apenas para projetos de lei, não para emenda à Constituição.

Para ser aprovada, a proposta necessita ser discutida e votada em cada casa do Congresso Nacional em dois turnos de votação e obter, em cada um deles, no mínimo três quintos dos votos dos respectivos membros. Essa fase chama-se deliberação, ou seja, é aquela em que o Congresso delibera, decide, se a proposta deve ser aprovada.

Isso significa que uma PEC precisa ter pelo menos 308 votos dos deputados federais (três quintos de 513 membros da Câmara) e 49 votos dos senadores (três quintos de 81 membros do Senado), em números redondos. Esse é o quórum mínimo para uma proposta de emenda à Constituição ser aprovada.

Se a PEC obtiver esse número mínimo de votos para aprovação, cabe às Mesas (o grupo de parlamentares que dirige cada uma das casas) da Câmara dos Deputados e do Senado Federal declará-la aprovada e colocá-la em vigor. Esse ato denomina-se promulgação. As propostas de emenda à Constituição não necessitam de aprovação do(a) presidente da República. Essa aprovação chama-se sanção presidencial, e é necessária para outras normas jurídicas, como a maior parte das leis, não para as PECs. Portanto, as PECs não estão sujeitas a veto presidencial, que é o ato por meio do qual o(a) presidente da República manifesta sua discordância de uma norma produzida pelo Congresso Nacional.

Uma vez promulgada a PEC, ela deve em seguida ser levada a publicação na imprensa oficial (o Diário Oficial da União), e, com isso, entra em vigor e passa a produzir seus efeitos.

Mesmo passando por todas essas fases, é possível que uma PEC contenha defeitos jurídicos, os quais geralmente têm duas causas principais: a proposta não seguiu corretamente todos os trâmites formais exigidos pela Constituição ou contém normas contrárias a alguma cláusula pétrea. Se isso acontecer, a própria PEC poderá ser examinada em sua validade jurídica, tarefa que cabe ao Supremo Tribunal Federal, no chamado controle de constitucionalidade, o qual será explicado em outro texto.